审计监督的职能在于对行政权力的制约与监督，而独立性是保障审计职能发挥和监督成效的基石。现行审计制度的一个最大的弊端，是审计监督缺乏独立性。十八届四中全会决定在“强化对行政权力的制约和监督”中，把审计监督看作“科学有效的权力运行制约和监督体系”的重要组成部分。为此，决定就如何“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权”提出了实施措施，其中的“强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理”却由于现行法律和体制的制约，难以实施。

　　就“强化上级审计机关对下级审计机关的领导”而言，上级审计机关与下级审计机关之间实际上不存在领导关系。上级对下级审计机关只是业务指导，如一位审计人员所说：“上级审计机关对下级审计机关虽业务上的指导不断加强，但在人事、经费等问题上，上级审计机关显得苍白无力。”现行法律也没有“领导”的规定。新修订的审计法只是说：“地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。”“征求上一级审计机关的意见”不是“经上一级审计机关同意”。

　　就“探索省以下地方审计机关人财物统一管理”而言，尽管这是一个试图通过“垂直领导”以保障审计监督独立性的合理举措，但恰恰可能与宪法不合。因为宪法第一百零九条规定了“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关”，那地方审计机关的“人财物”就不能统一管理或实施“垂直领导”。尽管如此，也可以看出中央启动审计体制改革以加强审计监督的意图。探索改革现行审计制度合理途径，顺应依法治国的发展理念。

　　为此，审计机关内部分别设立财政预算审计部门、经济责任审计部门和专项审计（如投资审计、社保审计）部门等。把这些不同审计部门分别划归给相应的政治（监督）主体。即政府设立有行政监督性质的政府审计组织，在党委纪检部门设立有党纪监督性质的经济责任审计组织，在人大系统设立有立法监督性质的预算执行审计组织。

　　这种适应于中国政治关系和政治体制的“三位一体”的审计体系，不过是把目前事实上存在的审计业态给予了明确的组织与职责再归属而已，但却可以因审计监督直接与相应政治（监督）主体的工作权限和职责紧密结合，来集中使用监督资源，更有效地发挥审计功能。设立在人大的预算执行审计组织，无论是作为审计工作委员会（作为人大常委会的工作机构，并向人大财经委提供专业和技术方面的支持与辅助）还是在全国人民代表大会内成立专门的审计委员会（作为人大专门委员会之一，工作直接向全国人大及其常委会报告），都具有可行性和合理性。

　　仅从全国人大常委会监督职能的实际实施情况看，由于全国人大目前只设有九个专门委员会，并主要由它们来具体协助全国人大及其常委会行使日益繁重的监督职权，这对像中国这样一个超巨型的国家和超大规模的代表大会来说，远远不够。经过改革开放以来几十年的民主与法治建设，人们对人大及其常委会的监督职能作用已有了更深刻认识，强化人大监督已势在必行。宪法和监督法的颁布实施更是巩固了人大监督的法律基础。因此，尽快增设相应的履行监督职能的专门机构（如预算审计组织），以分担或协助现由人大及其常委会所担负的法律监督、工作监督和人事监督的职能，能得到社会各界的广泛认可。

　　最后，通过修改宪法和法律，确立设立在人大中的审计组织体制、职能、任务等，将会形成与世界审计发展趋势和规律一致的“立法型”国家审计制度。

本文转载自中国审计网http://www.iaudit.cn